Το Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό (ΕΧΠ-Τ) είναι γεμάτο σημαντικές αντιφάσεις, ασάφειες και εσωτερικές ασυνέπειες, που ενδέχεται να δημιουργήσουν προβλήματα κατά την εφαρμογή του.
Το Νομοθετικό Πλαίσιο και η σύγχυση αρμοδιοτήτων
Μία από τις θεμελιώδεις αντιφάσεις της Κοινής Υπουργικής Απόφασης εντοπίζεται στην προσπάθεια συντονισμού μεταξύ των διαφορετικών βαθμίδων σχεδιασμού.
Το Άρθρο 4 ορίζει ότι τα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια «δεσμεύονται από τις ρυθμίσεις και εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις των Ειδικών Χωροταξικών Πλαισίων για τον Τουρισμό», ενώ η παράγραφος 4 του ίδιου άρθρου αναφέρει ότι «με τα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια μπορεί να τροποποιείται η κατάταξη αυτή».
Το εν λόγω χωρίο είναι ασαφές και δημιουργεί μια μεγάλη νομική αβεβαιότητα, καθώς αφενός τονίζεται η δεσμευτικότητα των κατευθύνσεων, αφετέρου παρέχεται στα Περιφερειακά Χωροταξιακά Πλαίσια η δυνατότητα τροποποίησης της κατάταξης των περιοχών, πλην όμως η διατύπωση παραμένει ημιτελής.
Η αντίφαση αυτή επιτείνεται από την αναφορά στο Άρθρο 4 ότι «τα ΠΧΠ δεσμεύονται από τις ρυθμίσεις και εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις των ΕΧΠ, τις οποίες συντονίζουν, εξειδικεύουν και συμπληρώνουν σε επίπεδο Περιφέρειας, καθώς και τροποποιούν, μόνον εάν παρέχεται ρητώς η δυνατότητα αυτή από το ΕΧΠ».
Η διατύπωση αυτή δημιουργεί έναν κύκλο αναφορών που καθιστά δυσχερή τον ακριβή προσδιορισμό του βαθμού ευελιξίας που διαθέτουν τα υποκείμενα σχέδια.
Η κατηγοριοποίηση των περιοχών και οι ασαφείς δεσμεύσεις
Η κατηγοριοποίηση του εθνικού χώρου σε πέντε κατηγορίες:
- Ελεγχόμενης Ανάπτυξης
- Αναπτυγμένες
- Αναπτυσσόμενες
- Πρώιμης Ανάπτυξης και
- Περιοχές Ενίσχυσης Ειδικής Ανάπτυξης
βασίζεται σε δείκτη «κλινών ανά στρέμμα», πλην όμως στο Άρθρο 3 αναγνωρίζεται ότι «η κατηγοριοποίηση να παρουσιάζει τεκμηριωμένα τις πιέσεις στην οργάνωση του χώρου, το τοπίο και το περιβάλλον και να αποτελέσει εργαλείο, χωρίς σε καμία περίπτωση, να αποτελεί αξιολόγηση των δυνατοτήτων ανάπτυξης κάθε περιοχής».
Η διάκριση αυτή μεταξύ «αποτύπωσης πιέσεων» και «αξιολόγησης δυνατοτήτων» είναι νομικά ασαφής, ιδίως όταν το ίδιο το κείμενο προχωρά στον καθορισμό ρυθμίσεων που διαφοροποιούνται ανά κατηγορία, επηρεάζοντας ουσιαστικά τις δυνατότητες ανάπτυξης.
Η oριζόντια εφαρμογή των ρυθμίσεων και οι ειδικές εξαιρέσεις
Μία σημαντική αντίφαση προκύπτει μεταξύ της γενικής αρχής περί αυστηρότερης ρύθμισης των περιοχών Ελεγχόμενης Ανάπτυξης (Α) και των ειδικών εξαιρέσεων που προβλέπονται.
Σύμφωνα με το Άρθρο 5, στις περιοχές (Α) αυξάνεται το ελάχιστο απαιτούμενο εμβαδόν γηπέδου για την ανέγερση νέων ξενοδοχείων σε δεκαέξι στρέμματα, ενώ επιτρέπονται καταλύματα μέχρι εκατό (100) κλινών (αποκλειστικά για νησιά).
Παράλληλα, όμως, το ίδιο Άρθρο προβλέπει «παροχή κινήτρων για την κατασκευή νέων τουριστικών καταλυμάτων εφόσον αυτά ανήκουν στις κατηγορίες τριών, τεσσάρων ή πέντε αστέρων» (σ.σ. συγκεκριμένα έως 350 κλίνες)
Η ταυτόχρονη επιβολή αυστηρών περιοριστικών όρων και παροχή κινήτρων για πολυτελή καταλύματα δημιουργεί μία εγγενή αντίφαση: αφενός επιδιώκεται ο περιορισμός της τουριστικής ανάπτυξης, αφετέρου ενθαρρύνονται μεγάλες επενδύσεις υψηλής κατηγορίας.
Το καθεστώς των οργανωμένων μορφών ανάπτυξης (ΟΜΑΤ)
Ιδιαίτερη αντίφαση εντοπίζεται στο Άρθρο 8 όπου «επιτρέπεται κατ’ αρχήν η δημιουργία ΟΜΑΤ στο σύνολο της επικράτειας, πέραν των εξαιρέσεων που προβλέπονται για κάθε κατηγορία ή προσδιορίζονται ρητώς από την παρούσα». Ωστόσο, στο Άρθρο 6, για τις νησιωτικές περιοχές των Ομάδων ΙΙ και ΙΙΙ, ορίζεται ότι «εφόσον πρόκειται για ΟΥΤΔ επιτρέπονται μόνο ήπιας ανάπτυξης».
Η αντίφαση είναι εμφανής: ενώ το Άρθρο 8 εισάγει μια γενική αρχή επιτρεπτότητας των ΟΜΑΤ, το Άρθρο 6 εισάγει περιορισμούς που, σε ορισμένες περιπτώσεις, καθιστούν ανέφικτη την υλοποίηση του ίδιου του θεσμού.
Παράλληλα, παρατηρείται έλλειψη συνέπειας μεταξύ των ρυθμίσεων των Άρθρων 5 και 6, όπου το Άρθρο 6 ορίζει ότι «σε περίπτωση αντιφάσεων μεταξύ συγκεκριμένων κατευθύνσεων και ιδίως ρυθμίσεων των δύο άρθρων, υπερισχύουν αυτές που είναι πιο περιοριστικές για τη δόμηση και πιο υποστηρικτικές του περιβάλλοντος και του τοπίου».
Η επίκληση της αρχής της υπεροχής των αυστηρότερων ρυθμίσεων, αν και θεμιτή, δεν αποσαφηνίζει τον τρόπο με τον οποίο θα επιλύονται πρακτικές συγκρούσεις κατά την εφαρμογή.
Οι βραχυχρόνιες μισθώσεις και η σύγκρουση με την αγορά κατοικίας
Η ρύθμιση των βραχυχρόνιων μισθώσεων στο Άρθρο 4 αναφέρεται στην ανάγκη «ορθολογικής διαχείρισης της τουριστικής ζήτησης» και «προστασίας του τοπικού τουριστικού πλεονεκτήματος», προτείνοντας τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών, όπως «γεωγραφικές ζώνες απαγόρευσης ή περιορισμού της δραστηριότητας» και «αναστολή της καταχώρησης και έκδοσης νέων Αριθμών Μητρώου Ακινήτων σε νεόδμητες κατοικίες» στις νησιωτικές περιοχές (Άρθρο 12).
Η αντίφαση έγκειται στο γεγονός ότι η ίδια η Υπουργική Απόφαση, στο Άρθρο 1, θέτει ως στόχο «την υποστήριξη της ανοδικής δυναμικής του ελληνικού τουρισμού», ενώ παράλληλα επιβάλλει περιοριστικά μέτρα σε μία από τις ταχύτερα αναπτυσσόμενες μορφές τουριστικής διαμονής.
Η αντίφαση αυτή καθίσταται εντονότερη ενόψει των στατιστικών που παρατίθενται στο προοίμιο σχετικά με την αύξηση των τουριστικών εσόδων και της απασχόλησης.
Οι Εκθέσεις Εκτίμησης Φέρουσας Ικανότητας (ΕκΕΦΙ)
Στο Άρθρο 4 προβλέπεται η υποχρεωτική σύνταξη ΕκΘέσεων Εκτίμησης Φέρουσας Ικανότητας για τον τουρισμό, τόσο κατά την εκπόνηση πολεοδομικών σχεδίων όσο και για μεμονωμένες τουριστικές μονάδες, ανάλογα με τον αριθμό κλινών και τον πληθυσμό της Δημοτικής Ενότητας.
Η υποχρέωση αυτή, ωστόσο, σε πολλές περιπτώσεις δύναται να καταστεί μη εφαρμόσιμη, καθώς το ίδιο το κείμενο προβλέπει ότι «στις περιπτώσεις όπου η χωροθέτηση πραγματοποιείται σε Δ.Ε. με ήδη εγκεκριμένο πολεοδομικό σχέδιο που ενσωματώνει ΕκΕΦΙ, θα πρέπει να τεκμηριώνεται είτε ότι η νέα μονάδα δεν επιφέρει υπέρβαση των προσδιορισμένων κρίσιμων δεικτών». Η εν λόγω διάταξη, αν και λογική, δεν εξειδικεύει τα κρίσιμα όρια πέραν των οποίων η νέα μονάδα θεωρείται ότι επιφέρει ουσιώδη επιβάρυνση.
Οι Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας και η σύγκρουση χρήσεων
Στο Άρθρο 4, σχετικά με την επίλυση συγκρούσεων μεταξύ τουρισμού και ΑΠΕ, αναφέρεται ότι «εντός των περιοχών που κατατάσσονται στις κατηγορίες (Α) και (Β) και για νησιά της ομάδας ΙΙ ή αυτών που χαρακτηρίζονται από τον πολεοδομικό σχεδιασμό Α’ επιπέδου ως περιοχές προτεραιότητας τουρισμού, επιτρέπεται η ανάπτυξη ΑΠΕ για αυτοκατανάλωση, με την επιφύλαξη των ειδικότερων προβλέψεων του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας».
Η αντίφαση έγκειται στο γεγονός ότι η διάταξη αυτή έρχεται σε αντίθεση με την αυστηρή κατεύθυνση που δίδεται για τον περιορισμό άλλων δραστηριοτήτων, όπως η βιομηχανία, στις ίδιες περιοχές.
Δημιουργείται, έτσι, μία άνιση μεταχείριση μεταξύ διαφορετικών οικονομικών δραστηριοτήτων, χωρίς σαφή επιστημονική ή περιβαλλοντική τεκμηρίωση.
Το παράρτημα Α και η ελλιπής αποτύπωση
Η κατάταξη των Δημοτικών Ενοτήτων στο Παράρτημα Α παρουσιάζει ασυνέπειες, με ορισμένες Δ.Ε. να κατατάσσονται σε κατηγορίες που δεν ανταποκρίνονται στην πραγματική τουριστική τους δυναμική, βάσει των πρόσφατων στατιστικών στοιχείων που παρατίθενται στο προοίμιο
Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η Δ.Ε. Σκιάθου, που κατατάσσεται στην κατηγορία (Α) Ελεγχόμενης Ανάπτυξης, παρότι τα δεδομένα της Τράπεζας της Ελλάδος και της ΕΛΣΤΑΤ καταδεικνύουν ότι πρόκειται για έναν ώριμο τουριστικό προορισμό με υψηλή πυκνότητα κλινών, γεγονός που θα δικαιολογούσε την κατάταξή της στην κατηγορία (Β) Αναπτυγμένες.
Επιπλέον, αρκετές Δ.Ε. της ηπειρωτικής χώρας με αναπτυσσόμενη τουριστική δραστηριότητα εντάσσονται στις κατηγορίες (Δ) Πρώιμης Ανάπτυξης ή (Ε) Περιοχών Ενίσχυσης Ειδικής Ανάπτυξης, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η δυναμική τους βάσει των επενδυτικών σχεδίων που βρίσκονται σε εξέλιξη, όπως αυτά αποτυπώνονται στην υποστηρικτική μελέτη του Μαΐου 2024.
Το καθεστώς των προστατευόμενων περιοχών
Στο Άρθρο 6, σχετικά με τις περιοχές του Εθνικού Συστήματος Προστατευόμενων Περιοχών, αναφέρεται ότι «επιτρέπονται μόνο ήπιες, μικρής κλίμακας και φιλικές προς το περιβάλλον μορφές τουρισμού και συναφείς συμπληρωματικές δραστηριότητες, ως καθορίζονται στο ΠΔ. 59/2018, σύμφωνα με το θεσπισμένο κανονιστικό πλαίσιο για λόγους προστασίας της φύσης της οικείας προστατευόμενης περιοχής ή, ελλείποντος αυτού, σύμφωνα με τις προβλέψεις της εγκεκριμένης Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης». Παράλληλα, όμως, προβλέπεται ότι «όλες οι οργανωμένες μορφές ανάπτυξης τουρισμού και συμπληρωματικών δραστηριοτήτων (ΟΜΑΤ) μπορούν να συμπεριλαμβάνουν τμήματα του Εθνικού Συστήματος Προστατευόμενων Περιοχών».
Η αντίφαση είναι εμφανής: οι ΟΜΑΤ μπορούν να περιλαμβάνουν τμήματα προστατευόμενων περιοχών, αλλά εντός αυτών επιτρέπονται μόνο ήπιες μορφές τουρισμού. Η διάταξη αυτή χρήζει περαιτέρω εξειδίκευσης, καθώς δεν διευκρινίζεται εάν οι ΟΜΑΤ «ήπιας ανάπτυξης» πληρούν τις προϋποθέσεις της «ήπιας, μικρής κλίμακας και φιλικής προς το περιβάλλον» μορφής τουρισμού.
Ο μηχανισμός παρακολούθησης και η έλλειψη συγκεκριμένων δεικτών
Το Άρθρο 11 προβλέπει τη δημιουργία μηχανισμού παρακολούθησης, ο οποίος θα βασιστεί σε ένα ολοκληρωμένο πληροφοριακό σύστημα και τον Ενιαίο Ψηφιακό Χάρτη.
Ωστόσο, το κείμενο αναφέρεται μόνο σε γενικές κατευθύνσεις, χωρίς να εξειδικεύει τους συγκεκριμένους δείκτες βάσει των οποίων θα αξιολογείται η εφαρμογή του ΕΧΠ-Τ.
Αναφέρεται η ανάγκη «ενσωμάτωσης γεωγραφικών κωδικών» στο Μητρώο Τουριστικών Επιχειρήσεων (ΜΗΤΕ) και η «επαναφορά της απογραφής καταστημάτων από την ΕΛΣΤΑΤ», πλην όμως δεν προσδιορίζεται το χρονοδιάγραμμα υλοποίησης αυτών των δράσεων.
Το ειδικό τέλος υπέρ του πράσινου ταμείου
Στο Άρθρο 5 προβλέπεται η «θέσπιση ειδικού τέλους υπέρ του Πράσινου Ταμείου επί των δραστηριοτήτων του τουρισμού (συμπεριλαμβανόμενου του τουρισμού διαμοιρασμού και των απλών ενοικιαζόμενων δωματίων) που αναπτύσσονται στις περιοχές (Α) και (Β)».
Παράλληλα, στο Άρθρο 12, η θέσπιση του εν λόγω τέλους εντάσσεται στα «Μέτρα και Δράσεις Νομοθετικού Χαρακτήρα» άμεσης προτεραιότητας.
Η αντίφαση εντοπίζεται στο γεγονός ότι το κείμενο δεν καθορίζει το ύψος του τέλους, τη βάση υπολογισμού του, ούτε τον τρόπο απόδοσής του, ενώ παράλληλα δεν εξειδικεύει εάν η επιβολή του εναπόκειται σε μελλοντική νομοθετική ρύθμιση ή εάν θα προσδιοριστεί με υπουργική απόφαση.
Οι ειδικές μορφές τουρισμού και η έλλειψη σαφών κριτηρίων χωροθέτησης
Το Άρθρο 7, το οποίο είναι αφιερωμένο στις ειδικές μορφές τουρισμού, αναφέρει ότι «η καταγραφή τους στο παρόν Άρθρο είναι ενδεικτική και όχι περιοριστική».
Η διατύπωση αυτή, αν και επιτρέπει την ευελιξία, δημιουργεί νομική αβεβαιότητα, καθώς δεν είναι σαφές ποιες μορφές τουρισμού απολαύουν των ευνοϊκών ρυθμίσεων του άρθρου και ποιες όχι.
Επιπλέον, η αναφορά στον «τουρισμό διαμοιρασμού» και την «τουριστική κατοικία» ως αναδυόμενων μοντέλων στο Άρθρο 1 δεν συνοδεύεται από ειδικές ρυθμίσεις στο υπόλοιπο κείμενο, με εξαίρεση τις γενικές αναφορές στις βραχυχρόνιες μισθώσεις.
Το Πρόγραμμα Ενεργειών και η απουσία χρονοδιαγράμματος
Το Άρθρο 12 περιλαμβάνει ένα πρόγραμμα ενεργειών άμεσης προτεραιότητας, που παραλείπει ωστόσο να καθορίσει συγκεκριμένες προθεσμίες για την υλοποίηση των προβλεπόμενων δράσεων.
Η αντίφαση έγκειται στο γεγονός ότι, ενώ το κείμενο αναφέρεται σε «άμεση προτεραιότητα», δεν ορίζεται ένα συγκεκριμένο χρονοδιάγραμμα, π.χ. εντός δώδεκα μηνών από τη δημοσίευση, γεγονός που καθιστά δυσχερή τον έλεγχο της εφαρμογής και τη λογοδοσία των αρμοδίων φορέων.
Η έναρξη ισχύος και οι μεταβατικές διατάξεις
Το Άρθρο 13, στις μεταβατικές διατάξεις, ορίζει ότι «για τις διαδικασίες αδειοδότησης τουριστικών εγκαταστάσεων που βρίσκονται σε εξέλιξη κατά την ημερομηνία δημοσίευσης του παρόντος, δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του, εφόσον έχει υποβληθεί αρμοδίως πλήρης φάκελος Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων».
Η εν λόγω μεταβατική διάταξη, ενώ είναι λογική, δημιουργεί κίνδυνο παρέκκλισης από τους στόχους της Κοινής Υπουργικής Απόφασης, ιδίως εάν υπάρχουν πολλές εκκρεμείς αιτήσεις που δεν θα υπαχθούν στο νέο πλαίσιο.
Το Άρθρο Δεύτερο και η Χρονική Διάρκεια Ισχύος
Το Άρθρο Δεύτερο ορίζει ότι «το χρονικό διάστημα ισχύος των εγκρινόμενων όρων, περιορισμών και κατευθύνσεων για την προστασία και διαχείριση του περιβάλλοντος από την εφαρμογή του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον τουρισμό ορίζεται σε δεκαπέντε (15) έτη». Η αντίφαση με το άρθρο 11, το οποίο προβλέπει «αξιολόγηση των ΕΧΠ» σύμφωνα με τις προθεσμίες της χωροταξικής νομοθεσίας, έγκειται στο ότι η νομοθεσία προβλέπει αξιολόγηση ανά πενταετία, πράγμα που σημαίνει ότι οι περιβαλλοντικοί όροι μπορεί να παραμείνουν σε ισχύ ακόμη και εάν η αξιολόγηση καταδείξει την ανάγκη τροποποίησής τους.
